今年冬天，最大的民生事件就是煤改气，这场轰轰烈烈、饱受争议的改革最终被环保部紧急叫停。匆匆上马，又草草收场。这场本意利国利民的环保民生改革，却被演绎成部门人刷污染政绩、部分人发不义之财、老百姓饱受严寒之苦的大跃进运动。 

01 急功近利，诞生在吹着暖风的办公室里的决策 

从目前的情况来看，这项关乎亿万人民生活的工程刚入冬就陷入了混乱不堪的状态。供暖期气站基础设施未按时完工导致居民无法供暖、大规模的“煤改气”导致天然气价格疯涨气源不足、如此重要的大规模工程偏偏到了大雪临头才匆匆上马、拆了锅炉却盼不到天然气到来……这一切乱象的背后决策者考虑过数九寒天里老百姓的感受吗？

在河北大学附属医院，被燃气公司限气后，院方不得不起草一份向保定市政府求助的文件，称“燃气公司限定的燃气量明显不能满足医院的用气要求，一旦限气手术无法正常进行、患者生命难以保障、病患衣物无法消毒，将会产生交叉感染及传染病爆发”。

山西忻州市公安局11月底处理了一起违反《大气污染防治法》治安案件，当地建筑工地工人王某为夜间取暖，在室外多处燃烧煤炭明火，散发的烟霾中含有高浓度二氧化硫等有害物质，对大气形成了污染。王某的行为因违反《大气污染防治法》、《消防法》有关规定，被忻府区公安局作出行政拘留5日决定。

在河北曲阳县，多个乡镇的乡村学校未按时供暖，学生在寒冬的操场跑步取暖，或在有阳光的室外上课，因为“太阳底下比室内暖和”……

之所以如此匆忙地大搞煤改气，是因为2017年是《大气污染防治行动计划》第一阶段目标任务完成的一个时间节点，而当下时值收官阶段。自从国务院颁发《大气污染防治行动计划》后，各地纷纷提出相关对策，天然气被戴上了清洁能源的桂冠。许多地方“一哄而上”大规模推行“煤改气”，有的地方甚至强迫企业“煤改气”。

目前，大规模“煤改气”弊端已现，气源紧张、采暖设备安装不及时、基础设施不完善、配套资金落实不到位等现象屡屡发生。如此尴尬的局面暴露出一些地方在“煤改气”过程中，手段依然粗糙乃至粗暴。 

中国科学院某教授认为，如果不顾我国国情和客观条件大规模推行“煤改气”，可能会带来很多问题。 

可见，煤改气很大程度上是各地刷污染治理政绩的粗暴手段，急功近利之弊病可见一斑。至于老百姓是寒是暖，决策者身处在吹着暖风的办公室里是感知不到的。 

问题的根本在于改革政策在制定和推进过程中存在制定前综合协调不够、具体落实又操之过急。要让一个煤炭为主力能源的国家彻底扭转原来的能源结构，是极为复杂的系统工程，涉及的部门不仅是一个环保部，还有发改委、住建部、能源局等等，涉及的内容包括能源价格调整、基础设施改造等大量工作，很难在短时期内一蹴而就。

02 地方敷衍塞责，政策落实严重走样 

在具体执行的过程中，很多地方张挂起各色各样的宣传条幅，有些宣传语一幅恫吓的口吻，烧煤卖煤就要“抓抓抓”。一些老百姓家里灶台被拆了，烟囱被堵上了，卖散煤的被拘留了。尤其可恶的是，执行中变本加厉，塞私货、一刀切，引得民怨沸腾。

当然，基层执行过程中的“盲目”有时又并不完全是主观恶意，在运动式的、限期执行完毕的压力下，在上级领导定任务、下指标，干不好就下台的威吓里，即使基层对改革对象的情况掌握要比上级更精准，基层依然没有任何良性执法的余地。

压力层层传导，指标层层加码。上面说30天，到了底下就要求20天、半个月搞定。政策执行的钢绳越绷越紧。最终的结果可想而知，改革变成半拉子，政府信誉权威受损害。

03 拆东墙补西墙，天然气锅炉对控制氮氧化物没有任何优势可言

有专家指出，把天然气说成是清洁能源，本身就有失偏颇。天然气也是化石能源，也有清洁燃烧的问题，主要是燃烧过程中会产生大量氮氧化物。 

根据环保部门对天然气锅炉运行情况检测公布的资料，燃气工业锅炉运行中，氮氧化物排放浓度小于200毫克/立方米的只占35%，小于400毫克/立方米的占94%，大部分天然气锅炉氮氧化物排放浓度在300毫克/立方米左右。而以半焦为燃料的解耦燃烧锅炉，却可将氮氧化物排放量控制到200毫克/立方米以下，此外，煤气发生炉锅炉更可以把氮氧化物控制到100毫克/立方米以下。

雾霾的主要成份是PM2.5，生成PM2.5的罪魁又是氮氧化物，目前大规模“煤改气”中使用的天然气锅炉，对控制氮氧化物没有任何优势可言。更加草率的是，各地力推的“煤改气”工作，从公开记载的数据中，很难查到氮氧化物排放量是多少，“煤改气”前后氮氧化物有什么变化。 

中国工程院院士倪维斗做过测算，热电厂“煤改气”后，氮氧化物排放不但不会减少，反而会增加，反而会恶化雾霾的状况。

04 调研、规划、统筹等环节严重不足

我国是石油、天然气资源贫乏的国度。大量的天然气消费量依赖进口。再加上天然气资源被国外控制，这就导致在燃料价格上我们也没话语权。而“煤改气”要花大钱，增加后处理设施也要大花钱，对天然气燃料还要长期补贴。在这一点来说，治理雾霾已不仅仅是环境问题，而是一个政治问题。 

当前，我国部分地区输配价格不合理、供气层级较多，且层层加价的现象仍较显著。自煤改气推进以来，相关部门对项目规划不足，导致项目大批上马一度造成市场混乱。 

在天然气基础设施中，管网起着跨空间调配天然气的重要作用。然而，由于天然气尚未实现输配分离，导致市场逐渐形成了一种相对垄断的经营模式。 

由于天然气价格市场化程度不够，在现行价格体系下，以北京为例，采暖“煤改气”后绝大部分居民家庭的燃气采暖支出超过了家庭可支配收入的3%。通过政府补贴，可将这一比例降低，但对地方财政将形成一定压力。同时对于不同收入群体采取同样的补贴模式也有失公平。“对于政府而言，在推广‘煤改气’的同时还需要加强住宅节能改造，降低单位热负荷。改变现有‘大水漫灌’的补贴模式，向精准浇灌转变，提高补贴效率。”业内人士说。

此外，国内储气库储气能力不足，调峰压力难减，“煤改气”的持久推进，充足气源保障今后还面临更多考验。

根据计划，2017年10月底前，“2+26”城市要完成以电代煤、以气代煤300万户以上。11月底，《人民日报》发表文章称“提前完成全年任务。”实际上，根据财新报道，环保部环境规划院大气环境规划部副主任雷宇提到，今年可能实际完成400万户，远远超出国家预期，同时也严重超出了气源的保供能力。

超出100万的原因，一是有关部门给省里委派任务，省里给市里、给县里不断层层加码；二是目前煤改气（电）有补贴，各地都想趁着补贴加紧推进；三是干得多有政绩，干得少挨批。

前期的调研也是气度缺乏的，真实的任务量多少？主管道怎么设计？村民是否支持？总气量有多少？这些问题的把握不到位导致了后来的乱象。根据财新的报道，一位河北某市政府官员对财新记者说，目前该市基本完成煤改气任务，但是气源保障是个大问题。该市市长自己带队到处去“找气”，“能源局、燃气公司一家一家找，到处求爷爷告奶奶。虽然目前通过在市场上高价买气，能够给用户通上，但是未来天然气是否能够稳定供应，现在也没底。” 

05 能源限制政策一刀切

业内人士指出，靠“禁煤”来治理大气污染行不通，试图用“煤改气”政策绕过去，也行不通。

既然燃煤是造成环境污染的主要因素，只有啃下清洁煤技术这个硬骨头，采用清洁煤技术，改造火电厂，更新燃煤工业锅炉，实现煤炭的清洁利用，才是治理雾霾最有效的途径。清洁煤技术是当前世界各国解决环境问题的主导技术之一，也是国际上高技术竞争的一个重要领域。

在脱硫和除尘方面，只要法规标准严格执行，在技术上、管理上和成本上，燃煤锅炉都可以达到天然气锅炉的排放标准，综合成本却比燃烧天然气低很多，也不会出现像天然气那样的供应不足问题。

全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康在今年全国“两会”的提案中提出，应尽快出台国家标准，大力推广洁净煤技术。他建议国家能源局、环境保护部等主管部门尽快制定洁净煤技术行业标准，对各种洁净煤技术加以甄别和认证，并予以推广，改变目前各地一刀切的限煤政策。此外，还应该加大对洁净煤技术、专有装备、产业化示范项目的政策扶持。建议国家有关部门就洁净煤技术、专有装备、产业化示范项目建立国家层面专项基金，并加大已有政策扶持力度。

06 大跃进工程质量难保障，安全风险管控不到位

短时间内大规模的进行煤改气改造，工程质量和安全风险很难把控。而把控不到位，就会前功尽弃，甚至酿成严重后果。

有业内人士指出，急速增长的市场，已经引来燃气壁挂炉厂商的激烈竞争，“煤改气”项目是低价壁挂炉唱主角，低配置的、小马拉大车的壁挂炉成了“煤改气”的主流。有些没有任何技术积淀的、甚至仓促上马的新企业也频频中标。

在实施过程中，由于中间环节、管理不善或可能存在的腐败等，倒推到厂家的时候已经没有多少成本空间，但又必须硬着头皮上。这样可能硬逼厂家降低配置或降低服务规格，安装调试等成本费用也因过低而可能偷工减料，草率安装来对付，后患很大。

2017年12月19日9时15分左右，山东省潍坊市的日科化学股份有限公司（以下简称日科化学公司）年产1.5万吨塑料改性剂（AMB）生产装置发生爆燃事故，造成7人死亡、4人受伤。

12月22日，国家安全监管总局通报“1219”爆燃事故情况。经初步分析，事故直接原因是：天然气通过新增设的直接燃烧加热系统串入了干燥系统，并与干燥系统内空气形成爆炸性混合气体，在启动不具备启用条件的天然气加热系统的过程中遇点火源引发爆燃。

国家安全监管总局认为，该起事故暴露出企业安全风险意识差，对“煤改气”产生的安全风险辨识不足，变更管理缺失，新增的天然气加热系统未经正规设计，没有操作规程，有关管理及操作人员专业素质不满足安全生产要求，地方政府和有关部门对“煤改气”过程安全重视不够、监管不到位等问题。 

07 “煤改气”后，雾霾治理成功了吗？

以北京市为例，北京市主城区的燃煤锅炉绝大多数已经改为燃气锅炉，但是，PM2.5雾霾严重污染不仅没有消除，还有进一步加剧的趋势。原因就在于，“煤改气”大量增加排放的氮氧化物，加之汽车尾气排放的氮氧化物，是北京PM2.5雾霾日益严重的根本原因，而且有资料表明，北京空气中的氮氧化物已是二氧化硫的3倍。

当北京冬季处在静风或微风时，外地污染对北京影响较小，不到48小时本地空气就会达到严重污染，也就是说环境污染会很快达到极限，当氮氧化物排放量再增加15倍时。

雾霾天数不降反升的尴尬表明，北京的“煤改气”并不成功，并没有改善大气环境，尤其是没有减轻PM2.5造成的雾霾污染。实际上，把北京周围热电厂全部“煤改气”，产生的氮氧化物会更多，PM2.5也更多，会导致在错误的路上走得更远。

大气治理是利国利民的好事，但是要循序渐进、科学规划。尤其是地方落实环节，一旦陷入刷污染政绩、做指标的思维，最终所做的一切就是劳民伤财的形象工程。有些时候，改革不差一个冬天，只差一句嘘寒问暖。决策机构的所有举措都是为了民生，为了让一部分人呼吸新鲜空气而让另一部分人受冻，这样的举措不是群众需要的。